自然資源部辦公廳關于印發(fā)
《生態(tài)產品價值實現典型案例》
（第一批）的通知
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源主管部門：
建立政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產品價值實現機制，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，也是推進生態(tài)文明建設的必然要求。近年來，各地積極探索生態(tài)產品價值實現，取得了積極成效，形成了一批典型做法。近期，部組織編寫了《生態(tài)產品價值實現典型案例》（第一批），現予以印發(fā)。請各地結合本地區(qū)實際情況學習借鑒，加快推進生態(tài)產品價值實現相關工作。今后，部將不定期向各地推薦成功案例，請你們組織市縣積極探索創(chuàng)新，并及時總結報部。
自然資源部辦公廳
2020年4月23日
生態(tài)產品價值實現典型案例
總體情況
優(yōu)質生態(tài)產品是最普惠的民生福祉，是維系人類生存發(fā)展的必需品。生態(tài)產品價值實現的過程，就是將生態(tài)產品所蘊含的內在價值轉化為經濟效益、社會效益和生態(tài)效益的過程。建立健全生態(tài)產品價值實現機制，既是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，也是堅持生態(tài)優(yōu)先、推動綠色發(fā)展、建設生態(tài)文明的必然要求。
一、生態(tài)產品價值實現的主要做法
作為維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，生態(tài)產品具有典型的公共物品特征，其價值實現的路徑主要有三種：市場路徑，主要表現為通過市場配置和市場交易，實現可直接交易類生態(tài)產品的價值；政府路徑，依靠財政轉移支付、政府購買服務等方式實現生態(tài)產品價值；政府與市場混合型路徑，通過法律或政府行政管控、給予政策支持等方式，培育交易主體，促進市場交易，進而實現生態(tài)產品的價值。從國內外已有的實踐來看，生態(tài)產品價值實現的主要做法包括：
（一）生態(tài)資源指標及產權交易
該模式是針對生態(tài)產品的非排他性、非競爭性和難以界定受益主體等特征，通過政府管控或設定限額等方式，創(chuàng)造對生態(tài)產品的交易需求，引導和激勵利益相關方進行交易，是以自然資源產權交易和政府管控下的指標限額交易為核心，將政府主導與市場力量相結合的價值實現路徑。
如福建省南平市借鑒商業(yè)銀行“分散化輸入、整體化輸出”的模式，構建“森林生態(tài)銀行”這一自然資源管理、開發(fā)和運營的平臺，對碎片化的森林資源進行集中收儲和整合優(yōu)化，轉換成連片優(yōu)質的“資產包”，引入社會資本和專業(yè)運營商具體管理，打通了資源變資產、資產變資本的通道，提高了資源價值和生態(tài)產品的供給能力，促進了生態(tài)產品價值向經濟發(fā)展優(yōu)勢的轉化。
重慶市通過設置森林覆蓋率這一約束性考核指標，明確各方權責和相應的管控措施，形成了森林覆蓋率達標地區(qū)和不達標地區(qū)之間的交易需求，搭建了生態(tài)產品直接交易的平臺，打通了綠水青山向金山銀山的轉化通道。此外，重慶市以地票制度為核心，將地票的復墾類型從單一的耕地，拓寬到林地、草地等類型，拓展了地票的生態(tài)功能，建立了市場化的“退建還耕還林還草”機制，減少了低效的建設占用，增加了生態(tài)空間和生態(tài)產品，實現了統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動生態(tài)修復、增加生態(tài)產品、促進價值實現等多重效益。
美國濕地緩解銀行是一種市場化的補償和價值實現模式，其核心是通過法律明確了濕地資源“零凈損失”的管理目標和嚴格的政府管控機制，并設計了允許“補償性緩解”的制度規(guī)則，從而激發(fā)了濕地補償的交易需求，形成了由第三方建設濕地并進行后期維護管理的交易市場。濕地緩解銀行模式既保障了濕地生態(tài)功能的平衡，又促進了濕地生態(tài)價值與經濟價值的轉換，是生態(tài)產品價值實現的有效模式。
（二）生態(tài)修復及價值提升
該模式是在自然生態(tài)系統被破壞或生態(tài)功能缺失地區(qū)，通過生態(tài)修復、系統治理和綜合開發(fā)，恢復自然生態(tài)系統的功能，增加生態(tài)產品的供給，并利用優(yōu)化國土空間布局、調整土地用途等政策措施發(fā)展接續(xù)產業(yè)，實現生態(tài)產品價值提升和價值“外溢”。
福建省廈門市五緣灣片區(qū)通過開展陸海環(huán)境綜合整治和生態(tài)修復保護，以土地儲備為抓手推進公共設施建設和片區(qū)綜合開發(fā)，依托良好生態(tài)發(fā)展生態(tài)居住、休閑旅游、醫(yī)療健康、商業(yè)酒店、商務辦公等現代服務產業(yè)，增加了片區(qū)內生態(tài)產品，提升了生態(tài)價值，促進了土地資源升值溢價。
山東省威海市將生態(tài)修復、產業(yè)發(fā)展與生態(tài)產品價值實現“一體規(guī)劃、一體實施、一體見效”，優(yōu)化調整修復區(qū)域國土空間規(guī)劃，明晰修復區(qū)域產權，引入社會主體投資，持續(xù)開展礦坑生態(tài)修復和后續(xù)產業(yè)建設，把礦坑廢墟轉變?yōu)樯鷳B(tài)良好的5A級華夏城景區(qū)，帶動了周邊區(qū)域發(fā)展和資源溢價，實現了生態(tài)、經濟、社會等綜合效益。
江蘇省徐州市賈汪區(qū)潘安湖采煤塌陷區(qū)以“礦地融合”理念，推進采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復，將千瘡百孔的塌陷區(qū)建設成為湖闊景美的國家濕地公園，為徐州市及周邊區(qū)域提供了優(yōu)質的生態(tài)產品，并帶動區(qū)域產業(yè)轉型升級與鄉(xiāng)村振興，維護了土地所有者權益，顯化了生態(tài)產品的價值。
（三）生態(tài)產業(yè)化經營
該模式是綜合利用國土空間規(guī)劃、建設用地供應、產業(yè)用地政策、綠色標識等政策工具，發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，推進生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化，以可持續(xù)的方式經營開發(fā)生態(tài)產品，將生態(tài)產品的價值附著于農產品、工業(yè)品、服務產品的價值中，并轉化為可以直接市場交易的商品，是市場化的價值實現路徑。
浙江省余姚市梁弄鎮(zhèn)通過實施全域土地綜合整治，加大對自然生態(tài)系統的恢復和保護力度，推動綠色生態(tài)、紅色資源與富民產業(yè)相結合，發(fā)展紅色教育培訓、生態(tài)旅游、會展、民宿等“綠色+紅色”產業(yè)，吸引游客“進入式消費”，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，實現了“綠水青山”的綜合效益。
江西省贛州市尋烏縣在統籌推進山水林田湖草生態(tài)保護修復的同時，因地制宜發(fā)展生態(tài)產業(yè)，利用修復后的土地建設工業(yè)園區(qū)，引入社會資本建設光伏發(fā)電站，發(fā)展油茶種植、生態(tài)旅游、體育健身等產業(yè)，逐步實現“變廢為園、變荒為電、變沙為油、變景為財”，實現了生態(tài)效益和經濟社會效益相統一。
云南省玉溪市按照“湖邊做減法、城區(qū)做加法、自然恢復為主、減輕湖邊負擔”的原則，實施撫仙湖流域騰退工程，推動撫仙湖流域整體保護、系統修復和綜合治理，大幅增加了優(yōu)質生態(tài)產品的生產能力，實現了生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好、用地結構持續(xù)優(yōu)化和一二三產業(yè)和諧發(fā)展。
（四）生態(tài)補償
該模式是按照“誰受益、誰補償，誰保護、誰受償”的原則，由各級政府或生態(tài)受益地區(qū)以資金補償、園區(qū)共建、產業(yè)扶持等方式向生態(tài)保護地區(qū)購買生態(tài)產品，是以政府為主導的價值實現路徑。如湖北省鄂州市探索生態(tài)價值核算方法，統一計量自然生態(tài)系統提供的各類服務和貢獻，并將結果運用于各區(qū)之間的生態(tài)補償，讓“好山好水”有了價值實現的途徑，激發(fā)了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的內在動力。
二、促進生態(tài)產品價值實現的關鍵環(huán)節(jié)
生態(tài)產品價值實現是一項理論性強、政策性強、操作性強的系統工程，必須按照“政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產品價值實現路徑”要求，從實際出發(fā)，推動制度創(chuàng)新、試點實踐和政策制定。
作為生態(tài)產品的自然本底和生產載體，自然資源為生態(tài)產品的生產和價值實現提供了最基本的物質基礎和空間保障，自然資源部門應當成為生態(tài)產品價值實現的制度供給者和重要管理者。自然資源領域促進生態(tài)產品價值實現的關鍵環(huán)節(jié)包括：
一是堅持規(guī)劃引領，科學合理布局。充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引領和約束作用，科學布局生產空間、生活空間、生態(tài)空間，保持自然生態(tài)系統的原真性、整體性和系統性，不斷提高優(yōu)質生態(tài)產品的供給能力。對于生態(tài)環(huán)境良好地區(qū)或重點生態(tài)功能區(qū)，在加強生態(tài)保護的同時，鼓勵發(fā)展生態(tài)產業(yè)并留有一定發(fā)展空間，促進生態(tài)產品價值實現。對于適宜開展生態(tài)保護修復和接續(xù)產業(yè)發(fā)展的區(qū)域，可以根據生態(tài)修復和后續(xù)資源開發(fā)、產業(yè)發(fā)展等需要，合理確定區(qū)域內各類空間用地的規(guī)模、結構、布局和時序，優(yōu)化國土利用格局，為合理開發(fā)和價值實現創(chuàng)造條件。
二是管控創(chuàng)造需求，培育交易市場。通過政府管控或設定限額等措施，創(chuàng)造對生態(tài)產品的交易需求，引導和激勵利益相關方開展交易，通過市場化方式實現生態(tài)產品的價值。耕地占補平衡和森林覆蓋率等指標交易、碳排放權、排污權、用水權等配額交易、林權等產權交易，都是通過政府管控與市場交易相結合的方式實現其價值。
三是清晰界定產權，促進產權流轉。生態(tài)產品是自然資源的結晶產物，自然資源的產權決定了生態(tài)產品的產權歸屬。對自然生態(tài)系統進行調查監(jiān)測和確權登記，摸清區(qū)域內自然資源的數量、質量、權屬等現狀，開展生態(tài)價值評估，是實現生態(tài)產品價值的基礎。同時，將分散的自然資源使用權或經營權進行集中流轉和專業(yè)化運營，也有利于提升生態(tài)產品的生產能力，創(chuàng)新多元化、市場化的生態(tài)產品價值實現模式。
四是發(fā)展生態(tài)產業(yè)，激發(fā)市場活力。將生態(tài)產品與各地獨特的自然資源、歷史文化資源等相結合，發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農業(yè)等生態(tài)產業(yè)，將生態(tài)產品的價值轉化為可以直接市場交易的商品價值，通過游客“進入”消費、商品“對外”銷售等方式激發(fā)市場活力，促進生態(tài)產品價值實現。
五是制定支持政策，實現價值外溢。除直接市場交易外，生態(tài)產品的價值還可以通過土地等資源載體的增值和“外溢”來實現。因此，在生態(tài)產品價值實現的過程中，需要因地制宜地制定支持政策和激勵措施，包括國土空間規(guī)劃中的功能分區(qū)、規(guī)劃用地布局、土地供應、建設用地用途轉換、資源有償使用、生態(tài)補償政策等。